Etat moderne et sécurité: une perspective historique

Le développement de l’Etat, dans les sociétés occidentales, est étroitement lié à l’idée de sécurité. Celle-ci, toutefois, a pris au cours des siècles des significations différentes. Selon Michel Foucault, nous serions passés, depuis la fin du Moyen-Âge, du «pacte territorial», par lequel l’Etat garantissait la paix à l’intérieur des frontières nationales, au «pacte de sécurité», par lequel il s’engage désormais à garantir les individus «contre tout ce qui peut être incertitude, accident, dommage, risque»[1]. Comment s’est faite cette évolution? C’est à repérer quelques-uns de ses moments essentiels, de la formulation du principe au sûreté individuelle à la politique générale de sécurité mise en œuvre par l’Etat de bien-être au XVIIIe siècle, que nous voudrions consacrer cet article.

Comme l’a souligné P. Rosanvallon[2], l’Etat moderne, tel qu’il a été pensé et forgé du XVIe au XVIIIe siècle, se définissait avant tout comme Etat-protecteur. Il ne s’agissait plus seulement, pour lui, de défendre le territoire contre les menaces extérieures et d’y imposer les conditions de la paix civile. Son rôle essentiel, désormais, était d’assurer la protection des individus. Ceux-ci n’étaient plus les simples éléments d’un peuple qu’il avait à charge de maintenir dans l’unité, en vue du salut commun. Ils se voyaient reconnus comme porteurs de droits fondamentaux –à commencer par le droit à la vie, et donc à la sûreté, indissociable du droit à la propriété– qui ne constituaient pas la limite de la puissance publique, mais bien plutôt sa raison d’être. C’est pour garantir ces droits, les mettre à l’abri de la violence d’autrui et permettre leur plein exercice, qu’était requise l’institution de l’Etat.

Cette conception de l’Etat prend sa source dans la doctrine des légistes français du XVIe siècle, qui opposaient la souveraineté royale à la domination seigneuriale. Tandis que cette dernière soumet les sujets par la force et tend à les traiter comme des choses, la première, selon Bodin, «laisse la liberté naturelle et la propriété des biens à chacun»[3]. La puissance absolue du prince n’est pas synonyme de despotisme. Elle se définit, au contraire, comme sa négation, le prince «ne pouvant faire qui soit injuste»[4] (c’est-à-dire contraire aux droits des sujets) sans perdre sa légitimité. La sûreté des sujets, alors, consiste principalement dans la protection contre l’arbitraire. Et c’est à l’Etat lui-même, par un paradoxe inhérent à l’idée de souveraineté[5], qu’il revient de garantir cette sûreté. Ce principe se trouve réinterprété par Hobbes, sur la base d’une philosophie radicalement individualiste: «Le but de la République est la sécurité des particuliers (particular security)»[6]. Livrés à eux-mêmes, les hommes, par le jeu de leurs passions, ne peuvent qu’entrer dans une guerre générale de tous contre tous. Il est donc nécessaire qu’ils renoncent, d’un commun accord, à leur liberté naturelle et transfèrent au souverain le pouvoir de contraindre, sans lequel aucun ordre stable ne saurait exister. La sécurité de chacun passe par la soumission de tous au "Léviathan". Inversement, celui-ci n’est en droit d’exiger l’obéissance des sujets que dans la mesure où il remplit efficacement sa fonction, car «la fin que vise la soumission, c’est la protection»[7]. C’est pourquoi «l’obligation qu’ont les sujets envers le souverain est réputée durer aussi longtemps, et pas plus, que le pouvoir par lequel celui-ci est apte à les protéger»[8].

Selon certains interprètes, l’Etat souverain, ainsi conçu comme garant de la sûreté, représenterait la première figure historique de l’Etat de droit en Occident[9]. La théorie de la souveraineté serait indissociable de celle des droits individuels: pas de liberté, pour les sujets, de mettre en œuvre un projet d’existence réfléchi et durable sans l’assurance qu’offre la transcendance de la loi par rapport à toute forme de domination personnelle; pas de puissance légitime, en retour, qui ne trouve son fondement dans la défense de l’individu. S’il est incontestable que le développement de l’Etat moderne, à partir du XVIe siècle, s’inscrit dans une tendance forte à l’individualisation –comme en témoigne, au niveau religieux, le mouvement de la Réforme–, on peut douter, en revanche, que l’absolutisme monarchique, dans son fonctionnement réel, ait répondu aux critères minimaux de l’Etat de droit. Celui-ci, en effet, dans sa définition formelle, est supposé garantir la sécurité juridique des individus, la certitude, en d’autres termes, qu’ils n’ont à obéir qu’aux lois et non pas à la volonté plus ou moins capricieuse des hommes. Or cette condition, loin d’être remplie sur le plan de la justice (dont les réformateurs, au XVIIIe siècle, ne cessèrent de dénoncer la procédure arbitraire), l’était encore moins sur celui de la pratique gouvernementale.

Car l’Etat souverain, avant de protéger les individus, était en charge de l’intérêt commun, et c’est au nom de celui-ci qu’il s’autorisait parfois, quand les circonstances l’exigeaient, à porter atteinte aux droits individuels. «Salus populi suprema lex (le salut du peuple est la loi suprême): le privilège de l’individu, selon cet impératif, devait s’effacer devant les nécessités de l’Etat. Le problème de la raison d’Etat, cette « étoile polaire de la politique moderne»[10], qui fut au centre du débat public pendant deux siècles, illustre cette tension entre les pôles individuel et étatique. Sans doute la supériorité de l’utilitas publica par rapport aux particuliers était-elle une règle constante des cités antiques. Elle reposait sur le fait que l’individu se considérait, non comme un être autonome, poursuivant ses fins propres au sein de la société, mais comme un élément d’un tout organique, subordonné aux exigences vitales de ce dernier. Il n’y avait donc pas de conflit, en droit, entre l’intérêt général et celui de chacun. «Tu es né, écrivait Cicéron, avec cette loi […], selon [laquelle] ton intérêt est l’intérêt général (communis utilitas) et inversement, l’intérêt général est le tien»[11]. C’est ce mode d’appartenance de l’individu à la communauté politique qui se dénoue à partir de l’âge classique. Le premier ne s’insère plus simplement dans un ensemble social préformé; il en devient à la fois la cause (la société résultant d’un libre accord des volontés individuelles) et le but (l’association politique ayant pour fin de garantir ses droits). De là un antagonisme croissant entre les objectifs de l’Etat –le salus populi, défini en termes d’indépendance territoriale et de félicité commune– et les moyens employés pour les atteindre, impliquant le sacrifice, en certains cas extrêmes, de l’intérêt, ou de la vie, de quelques-uns. La doctrine de la raison d’Etat trouva sa formulation la plus radicale chez Gabriel Naudé, qui distinguait les "coups d’Etats" des maximes de la politique ordinaire. Alors que celle-ci, fondée sur la justice et le respect du droit, s’appliquait à la vie régulière des Etats, ceux-là consistaient en «actions hardies et extraordinaires que les princes sont contraints d’exécuter aux affaires difficiles et comme désespérées, contre le droit commun, sans garder même aucun ordre ni forme de justice, hasardant le bien du particulier, pour le bien du public»[12]. Confiscation de biens, arrestations non conformes aux règles de la justice: de telles pratiques, autorisées en temps de guerre, tendaient, sous le prétexte du bien public, à se transformer en instruments constants de la puissance royale. La distinction entre moyens ordinaires et moyens extraordinaires remettait donc en question le principe de sûreté. Elle ouvrait la voie à tous les abus, exposant les sujets «à la discrétion des hommes puissants, sans qu’il leur fût possible d’oser réclamer les lois»[13]. C’est pourquoi Rousseau, contre la raison d’Etat absolutiste, affirmait que «le salut d’un citoyen [n’est pas] moins cause commune que celui de tout l’Etat»[14]. Le seul Etat légitime était celui qui permettrait de concilier, aussi parfaitement qu’il est souhaitable, la «sûreté particulière» avec les exigences de la conservation publique.

C’est à établir solidement ce principe de sûreté dans la constitution de l’Etat que s’employèrent, par des chemins divers, les penseurs politiques du XVIIIe siècle. Il s’agissait, pour les uns et les autres, d’opposer la légalité à la domination: comment substituer le règne de la loi au gouvernement de l’homme par l’homme? Tel était, pour Rousseau, le problème le plus difficile à résoudre en politique. Sa réponse, d’inspiration démocratique, réside dans une théorie de la souveraineté populaire, un concept de la loi comme expression de la volonté générale et une stricte subordination du pouvoir exécutif à cette dernière[15]. Du côté des penseurs libéraux, elle consiste, chez Locke, dans une doctrine du lawful government, fondé sur le consentement des sujets, conforme à des lois stables et déclarées et impliquant, par conséquent, une claire distinction des pouvoirs[16]. Mais c’est Montesquieu, à la suite du philosophe anglais, qui donne sa formulation la plus nette au principe de sûreté. Celui-ci, chez lui, constitue la substance même de la liberté politique. Etre libre, pour chacun, c’est jouir de «cette tranquillité d’esprit, qui provient de l’opinion qu[‘il] a de sa sûreté»[17]. «Il faut donc que le gouvernement soit tel qu’un citoyen ne puisse pas craindre un autre citoyen», autrement dit que la puissance exécutrice ne soit pas réunie, dans un même corps ou une même personne, à la puissance législative[18], et que les lois le protègent de toute accusation arbitraire[19].

De la naissance de l’Etat souverain, au XVIe siècle, à ces différentes conceptions du règne de la loi, on voit donc que l’évolution n’a pas été continue ni paisible. Il a fallu, pour défendre le principe de sûreté, dissocier la puissance souveraine du gouvernement et réduire celui-ci à une simple fonction exécutive. Cet axe d’évolution des rapports entre Etat et sécurité est celui qui correspond à la genèse de l’Etat de droit. Il passe, nous l’avons vu, par le refus de toute pratique d’exception dans le rapport qui lie le souverain aux sujets. En ce sens, le principe de sûreté s’oppose directement au principe de la raison d’Etat. Ce dernier, toutefois, se réclamant lui-même d’un impératif supérieur de sécurité, ne peut manquer de resurgir au sein de l’Etat de droit et d’en fixer autoritairement les limites sous des noms divers (Notstand, état d’urgence, emergency powers)[20]. L’histoire des démocraties modernes est sous-tendue par cette dialectique permanente entre principe de sûreté et impératif de sécurité. On n’en a donc pas fini, de nos jours, avec la raison d’Etat.

A ce premier axe d’évolution s’ajoute un second, qui conduit de l’Etat-protecteur classique à l’Etat-providence. Là encore, le chemin n’est nullement direct, et nous ne pouvons en retracer ici les étapes, de l’Etat de police, ou Etat de bien-être (Wohlfahrtsstaat), mis en place dans les pays germaniques, au lendemain de la guerre de Trente ans, à l’affirmation des droits sociaux, sous la Révolution française, la politique sociale de l’Etat bismarckien, à la fin du XIXe siècle, et la publication des plans Beveridge, d’inspiration keynésienne, pendant la dernière Guerre mondiale[21]. Cet axe se distingue du précédent par la nature du concept de sécurité dont il est le vecteur. La sécurité en question, dans cette nouvelle perspective, n’est plus la simple garantie des "propriétés" essentielles de l’individu (sa vie, sa liberté et ses biens). Elle ne consiste plus seulement dans la protection contre les violences extérieures, qu’elles viennent d’autres individus, d’une puissance étrangère ou de l’Etat lui-même. Elle ne se définit plus formellement, de manière négative, comme la limite opposée à l’action d’autrui sur ma personne, mais acquiert un sens matériel et positif: l’assurance pour chacun de bénéficier des conditions qui lui permettent de mener une existence heureuse, conforme à sa dignité et socialement utile. Ainsi, par exemple, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1793 affirme-t-elle: «Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d’exister à ceux qui sont hors d’état de travailler» (art. 21). Et Pierre Laroque, auteur du plan français de sécurité sociale de 1945: «Notre économie a besoin, et aura de plus en plus besoin de bras. […] C’est là une des tâches essentielles que doit se proposer la Sécurité sociale: fournir des hommes à l’économie française. La Sécurité sociale est ainsi un facteur essentiel de la conservation et du développement de la main d’œuvre»[22]. La sécurité, dès lors, s’étend bien au-delà du respect des droits civiques de l’individu; elle implique la prise en charge par l’Etat de ses droits économiques et sociaux, en vue de maximiser son utilité sociale. C’est en ce sens que l’on peut voir dans l’Etat-providence «une extension et un approfondissement de l’Etat-protecteur classique»[23].

Cette conception de la sécurité en termes de bien-être utile à la société trouve l’une de ses sources dans la science de la police (Polizeiwissenschaft) développée au XVIIIe siècle. La "police", ici, ne désigne pas l'institution chargée d'assurer la sécurité intérieure par des moyens préventifs et répressifs (ce sens ne se dégagera qu'au XIXe siècle), mais l'ensemble des moyens nécessaires au maintien du bon ordre de la communauté politique et à l'accroissement de ses forces en vue du bonheur de tous. Comme l’écrivait Justi, l’un de ses principaux théoriciens, elle comprend, à côté du «maintien de l’ordre et de la discipline», «les règlements qui tendent à rendre [aux citoyens] la vie commode et à leur procurer les choses dont ils ont besoin pour subsister»[24]. Elle doit donc, pour ce faire, s’occuper «du commerce, des finances, de l’agriculture, de l’exploitation des mines, des bois, des forêts, etc., vu que le bonheur de l’Etat dépend de la sagesse avec laquelle toutes ces choses sont administrées»[25]. Elle doit également veiller, par une politique rigoureuse d’hygiène publique, à la santé des citoyens et contrôler leur moralité. Le bien-être commun ainsi conçu ne nécessitait pas seulement l’organisation d’un puissant appareil d’Etat; il était lui-même la condition de l’accroissement de cette puissance, par l’essor démographique, le dynamisme industriel et l’abondance des rentrées fiscales qu’il assurait. Constituer le bonheur des hommes en utilité étatique, selon l’expression de Michel Foucault[26], tel était, en somme, l’objet de la police. Celle-ci s’inscrit, par conséquent, dans la logique de la raison d’Etat, axée sur le renforcement de la puissance. Avec cette différence essentielle, toutefois, que l’intérêt de puissance de l’Etat n’est plus antinomique avec la sécurité des sujets, mais ne fait désormais plus qu’un avec elle. La sécurité, interprétée comme jouissance de tout ce que requièrent la nécessité et le confort de l'existence, la formation de l’esprit, les secours contre les dangers naturels, etc., et non plus comme respect des droits subjectifs, c’est cela qui permettait de la concilier avec les pratiques autoritaires de l’Etat de police.

Il y a loin, sans doute, de cette conception de l’Etat, dont Kant dénonçait le despotisme paternaliste[27], à celle de l’Etat-providence moderne. Notre propos n’est pas de les mettre sur le même plan, mais de montrer, à travers la première, l’une des voies suivies par l’Etat-protecteur, lorsque, au nom d’une sécurité traduite en termes de bien-être, il entreprend d’investir massivement le social. C’est contre cette tendance de l’Etat-protecteur à se transformer en Etat tutélaire que Guillaume de Humboldt écrivit, en 1792, son Essai sur les limites de l’action de l’Etat[28], dans lequel il opposait deux types de finalité de l’Etat: l’une, positive, qui consiste dans le bien-être de la nation, l’autre, négative, dans la sûreté des citoyens. A la première finalité, correspond l’ensemble des dispositions prises «pour éviter ou réparer les dommages causés par la nature […] et pour maintenir ou créer le bien matériel de la nation»[29]. Politique générale de sécurité conduisant, selon Humboldt, à uniformiser les hommes, de plus en plus passifs face à une bureaucratie envahissante, et par rapport à laquelle il importait de rétablir une stricte définition de la sûreté. Celle-ci, qui est le seul bien que l’homme ne peut se procurer par lui-même, réside dans la «garantie de la liberté [i.e. des droits individuels] dans le cadre des lois»[30], et c’est à elle que doit se limiter l’action de l’Etat. Humboldt ne revenait pas seulement, de la sorte, au principe de l’Etat de droit contre le «despotisme» de l’Etat de bien-être; il réduisait également cet Etat, par la limitation de son but à la seule fonction de protection juridique, à la forme de l’Etat minimal. Geste d’une importance capitale dans l’histoire de l’Etat-protecteur, traversée, jusqu’à nos jours, par la lutte entre l’aspiration à gouverner toujours plus et l’exigence inverse de gouverner le moins possible. Cette dialectique, qui procède elle-même d’une demande sociale ambivalente, est au cœur du "pacte de sécurité" sur lequel repose, dans nos sociétés démocratiques, le rapport de l’Etat à la population.